10 января 2022 года.
Большинство из 54 стран Африки являются унитарными — власть над ними принадлежит в основном централизованному правительству.
Только Эфиопия и Нигерия являются полностью федеративными, в то время как другие страны, такие как ЮАР, Коморские острова, Судан, Южный Судан, Демократическая Республика Конго и Сомали, имеют некоторые черты федерализма.
Федерализм предполагает разделение власти между центральным правительством и региональными правительствами. Каждый уровень имеет определенную политическую власть над различными областями, а региональные правительства имеют право определять местную политику и собирать собственные доходы.
Гана не известна как одна из федераций в Африке. Однако ее жизнь как независимого государства в 1957 году началась как слабо сформированной федерации с довольно высоким уровнем региональной автономии, включенной в конституцию.
Правила изменения этой схемы были очень строгими, поскольку сторонники федерализма хотели получить гарантии от односторонних изменений со стороны правительства.
И все же, спустя более шести десятилетий, региональные власти не имеют прямых полномочий определять свою собственную политику. Региональные министры назначаются президентом, региональная политика контролируется центральным министерством, а регионы финансируются напрямую из фондов, управляемых центральным правительством.
Как это получилось? В Африке принято считать, что подобные радикальные изменения происходят только после свержения правительства и отказа от конституции страны в результате государственного переворота.
Но мое исследование показывает, что в Гане этому способствовали постепенные изменения.
Я проследил путь Ганы за последние 60 лет (1957-2018 гг.), когда она перешла от федеративного к укоренившемуся унитарному устройству. Я обнаружил, что в течение этого периода происходила постоянная эрозия региональной автономии.
Это произошло благодаря нескольким изменениям в конституции, в первую очередь в 1960 году, когда Гана стала республикой, и в 1969 году, когда был свергнут первый президент страны Кваме Нкрума.
На основании полученных результатов я делаю вывод, что конституционные гарантии не следует воспринимать как нечто само собой разумеющееся. Они могут быть изменены, но то, как они изменятся, зависит от решений, которые принимают заинтересованные стороны.
Эти выводы — и реалии политики — позволяют предположить, что и другие федерации в Африке могут подвергаться подобному риску.
Начало федерации в Гане
Территория, известная как Гана, была образована в 1957 году в результате объединения четырех регионов: британской колонии Золотой Берег, Ашанти, Транс-Вольта-Тоголанда и британского протектората Северные Территории. Такой состав предполагал, что федерализм — наиболее практичный путь развития.
Однако федеративная идея стала ключевым предметом разногласий в преддверии обретения независимости от британского колониального правления.
На одной стороне спора была Народная партия Конвенции во главе с Кваме Нкрумой, которая хотела полного унитаризма. С другой стороны — оппозиционный альянс во главе с асантами и их политическим крылом, Движением национального освобождения, а также Объединенная партия во главе с К.А. Бусиа, которые хотели полного федерализма.
Этот спор был урегулирован компромиссом в конституции 1957 года, предоставившей регионам автономию. Во главе с местными вождями регионы имели свои собственные региональные ассамблеи. Они отвечали за управление финансовыми расходами, подзаконными актами и другими государственными службами в своих регионах. Для изменения границ региона требовалось проведение референдума. Любые изменения в конституции должны были быть одобрены двумя третями региональных ассамблей.
Однако в конституции 1960 года региональные ассамблеи и требования референдума были упразднены и заменены на утверждение парламентом страны.
Кроме того, вожди были понижены в должности глав регионов и заменены назначаемыми из центра региональными комиссарами. Требование о проведении референдума вновь появилось в менее строгой форме в конституциях 1969 и 1979 годов, но ни региональные ассамблеи, ни вожди как их главы не были восстановлены.
Нынешняя конституция 1992 года сохраняет требования референдума, содержащиеся в конституции 1979 года, но все еще не восстанавливает региональные ассамблеи или вождей в качестве глав регионов. Региональные администрации также не обладают исполнительной, законодательной и финансовой автономией, которая была у них в период независимости.
В связи с утратой региональной автономии комиссия по пересмотру конституции в 2011 году рекомендовала «выделить региональное правительство в качестве части центрального правительства» (стр. 504).
Почему и как
На основании проведенного исследования я пришел к выводу, что Гана потеряла федерализм в результате ошибочного политического выбора и упущенных возможностей сторонников федерализма.
Во-первых, политики, поддерживавшие федерализм, не смогли предпринять шаги, чтобы остановить введение унитарного государства.
Это началось вскоре после обретения независимости в 1958 году, когда основная оппозиция бойкотировала общенациональные выборы членов региональных и национальных ассамблей. В результате правящая партия получила огромное большинство в ассамблеях.
Это означало, что правящая партия имела достаточное количество голосов, чтобы проголосовать за отмену региональных ассамблей, когда в 1959 году в национальную ассамблею был внесен соответствующий законопроект.
Конституция, принятая в 1960 году, впервые провозгласила Гану унитарным государством. Среди других изменений — отмена полномочий вождей как глав регионов и замена их региональными комиссарами, назначаемыми президентом.
В 1966-1969 годах представилась критическая возможность повернуть эту траекторию вспять.
Некоторые из тех, кто стоял за переворотом, свергнувшим Нкруму в 1966 году, были сторонниками существовавшей до обретения независимости концепции автономных регионов. Поэтому процесс разработки новой конституции возглавили те, кто призывал к федерализму. Однако вместо того, чтобы изменить траекторию развития, новые лидеры сохранили статус-кво.
Новая конституция, предложенная и принятая в 1969 году, по-прежнему гласила, что «Гана — унитарная республика», и не содержала никаких конкретных названий регионов. Она не восстановила первоначальный мандат региональных ассамблей или вождей в качестве глав регионов.
Все последующие конституции закрепляли унитарный статус Ганы.
Уроки
Есть уроки и для других стран, в которых существуют федеративные структуры или любые формы разделения власти.
Дискуссии вокруг федерализма в Нигерии или Эфиопии достаточно убедительны, чтобы показать: когда устанавливаются (федеральные) правила, они не остаются неизменными. Заинтересованные стороны всегда ищут возможности изменить, сохранить или улучшить их.
Если изменения отражают интересы противоборствующих политических сил, как это наблюдается в случае с Ганой, то процесс перемен проходит более гладко и с меньшим количеством насильственных последствий. Например, сегодня в Гане обе политические партии, развившиеся из противоборствующих «нкрумаистских» (в основном Национальный демократический конгресс) и «бусиаистских» (в основном Новая патриотическая партия) политических традиций в период независимости, объединились вокруг унитаризма. Без таких общих политических интересов кампания за перемены превращается в жестокую и затяжную борьбу, как это видно на примере конфликтов, связанных с реформами в Эфиопии.
Еще один пример — Бурунди, где в 2014 году появились новости о том, что договоренности о разделении властей находятся под угрозой демонтажа благодаря хорошо просчитанным шагам правящего правительства.
Так смогут ли такие механизмы разделения власти выдержать испытание временем?
Мой главный аргумент заключается в том, что изменения неизбежны. Однако урок Ганы заключается в том, что, возможно, когда предлагаемые изменения отражают общие политические интересы ключевых групп заинтересованных сторон на арене управления, их результаты оказываются менее проблематичными.
Автор: Деннис Пену, научный сотрудник Международного института социальных исследований.
